《貨規(guī)》和《港規(guī)》被廢止對國內(nèi)航運(yùn)有何影響？

《貨規(guī)》和《港規(guī)》被廢止 國內(nèi)水路貨物運(yùn)輸合同和港口作業(yè)合同法律依據(jù)面臨考驗

一、延續(xù)四十多年的調(diào)整國內(nèi)水路貨物運(yùn)輸和港口作業(yè)合同的做法宣告結(jié)束

2016年5月30日，交通運(yùn)輸部公布關(guān)于廢止《交通運(yùn)輸部關(guān)于廢止20件交通運(yùn)輸規(guī)章的決定》，自公布之日起施行。根據(jù)這一《決定》，被廢止的規(guī)章包括2000年8月28日原交通部公布的《國內(nèi)水路貨物運(yùn)輸規(guī)則》（簡稱《貨規(guī)》）和《港口貨物作業(yè)規(guī)則》（簡稱《港規(guī)》）。

我國第一部《水路貨物運(yùn)輸規(guī)則》由原交通部于1973年制定，1987年、1995年和2000年修正。在1973年制定和1987年修正的《水路貨物運(yùn)輸規(guī)則》中，水路貨物承運(yùn)人包括“兩港一航”，即裝貨港、卸貨港和航運(yùn)公司，因而港口作業(yè)是水路貨物運(yùn)輸?shù)沫h(huán)節(jié)，作為水路貨物運(yùn)輸合同的組成部分。1995年修正的《水路貨物運(yùn)輸規(guī)則》將水路貨物運(yùn)輸合同和港口作業(yè)合同分離，但兩類合同均屬于《水路貨物運(yùn)輸規(guī)則》調(diào)整范圍。2000年修正后，《水路貨物運(yùn)輸規(guī)則》被命名為《國內(nèi)水路貨物運(yùn)輸規(guī)則》（簡稱《貨規(guī)》），僅調(diào)整水路貨物運(yùn)輸合同，并單獨(dú)制定了《港口貨物作業(yè)規(guī)則》（簡稱《港規(guī)》），用于調(diào)整港口作業(yè)合同。

《貨規(guī)》和《港規(guī)》的廢止，宣告在我國延續(xù)四十多年的國內(nèi)水路貨物運(yùn)輸合同和港口作業(yè)合同主要由交通運(yùn)輸部（原交通部）制定的民事規(guī)章調(diào)整的做法結(jié)束。

二、《貨規(guī)》和《港規(guī)》被廢止的主要原因

按照筆者的理解，《港規(guī)》和《貨規(guī)》被廢止的主要原因，是嚴(yán)格意義上原交通部制定和公布這兩個規(guī)則缺乏法律依據(jù)。具體而言，《立法法》第七十一條規(guī)定：“國務(wù)院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)，可以根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)，制定規(guī)章。部門規(guī)章規(guī)定的事項應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項?！苯煌ㄟ\(yùn)輸部是國務(wù)院下屬的交通運(yùn)輸行政主管部門，具有制定部門規(guī)章的權(quán)利，但《港規(guī)》和《貨規(guī)》規(guī)定的是民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，并沒有嚴(yán)格意義上的上位法依據(jù)，不屬于執(zhí)行法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項。因此，在強(qiáng)調(diào)依法治國的今天，《港規(guī)》和《貨規(guī)》的合法性受到一定質(zhì)疑。

《港規(guī)》和《貨規(guī)》被廢止的另一原因，是有的單位和人員認(rèn)為這兩個規(guī)則實際發(fā)揮的作用有限。值得注意的是，1995年原交通部發(fā)布、經(jīng)1997年和2014年兩次修正的《水路旅客運(yùn)輸規(guī)則》（簡稱《客規(guī)》），雖然性質(zhì)與《貨規(guī)》和《港規(guī)》相同，卻沒有與《貨規(guī)》和《港規(guī)》一同被廢止。

三、《貨規(guī)》和《港規(guī)》曾發(fā)揮的作用不能否定

不能否認(rèn)的是，《貨規(guī)》在實施期間，對于明確我國水路貨物運(yùn)輸，即我國沿海、江河、湖泊以及其它通航水域中從事的營業(yè)性水路貨物運(yùn)輸（包括內(nèi)河拖航）中有關(guān)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，保護(hù)其合法權(quán)益，發(fā)揮了重要作用。同樣，《港規(guī)》在實施期間，對于明確水運(yùn)貨物港口作業(yè)，即我國境內(nèi)，為水運(yùn)貨物提供的裝卸、駁運(yùn)、儲存、裝拆集裝箱等港口作業(yè)中有關(guān)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，發(fā)揮了重要作用。

我國有著龐大的水路貨物運(yùn)輸市場和港口市場。根據(jù)交通運(yùn)輸部發(fā)布的《2015年交通運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，在2015年末，我國有沿海運(yùn)輸船舶10721艘，凈載重噸6857.99萬噸，集裝箱箱位53.33萬TEU；2015年沿海運(yùn)輸完成貨運(yùn)量19.30億噸、貨物周轉(zhuǎn)量24223.94億噸公里；在2015年末，全國內(nèi)河航道通航里程達(dá)12.70萬公里，內(nèi)河運(yùn)輸船舶15.25萬艘，凈載重噸12494.01萬萬噸，集裝箱箱位27.05萬TEU，2015年內(nèi)河運(yùn)輸完成貨運(yùn)量34.59億噸、貨物周轉(zhuǎn)量13312.41億噸公里；2015年末，全國港口擁有生產(chǎn)用碼頭泊位31259個，其中沿海港口生產(chǎn)用碼頭泊位5899個，內(nèi)河港口生產(chǎn)用碼頭泊位25360個；2015年全國港口完成貨物吞吐量127.50億噸，其中沿海港口完成81.47億噸，內(nèi)河港口完成46.03億噸，已經(jīng)連續(xù)10多年位列世界第一。

在我國如此龐大的水路貨物運(yùn)輸市場和港口市場經(jīng)營活動中，需要法律調(diào)整相關(guān)當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。我國《海商法》第四章“海上貨物運(yùn)輸合同”僅適用于國際海上貨物運(yùn)輸合同，而不適用于國內(nèi)水路貨物運(yùn)輸合同和港口作業(yè)合同。《合同法》第十七章是運(yùn)輸合同的規(guī)定，但規(guī)定簡單，第一節(jié)“一般規(guī)定”僅五條，第二節(jié)“客運(yùn)合同”不適用于國內(nèi)水路貨物運(yùn)輸合同，第三節(jié)“貨運(yùn)合同”也僅十三條，兩者加起來只有十八條，而《貨規(guī)》共九十六條?！逗贤ā冯y以對國內(nèi)水路貨物運(yùn)輸合同進(jìn)行全面和適當(dāng)調(diào)整。一個突出的例子是，新中國成立不久，我國仿照前蘇聯(lián)的做法，運(yùn)輸單證采用運(yùn)單，而《合同法》第十七章沒有規(guī)定運(yùn)單，僅在第三百一十條提及運(yùn)輸單證。對于港口作業(yè)合同，《合同法》僅總則的規(guī)定適用，調(diào)整更加不全面。由于我國在法律、行政法規(guī)層面上缺乏國內(nèi)水路貨物運(yùn)輸合同和港口作業(yè)合同的專門規(guī)定，國內(nèi)水路貨物運(yùn)輸合同主要由《貨規(guī)》調(diào)整，港口作業(yè)合同主要由《港規(guī)》調(diào)整。

《貨規(guī)》除起到國內(nèi)水路貨物運(yùn)輸?shù)某羞\(yùn)人、托運(yùn)人、實際承運(yùn)人和收貨人行為規(guī)則的作用外，也成為法院處理國內(nèi)水路貨物運(yùn)輸合同糾紛案件的依據(jù)。最高人民法院于2012年12月24日公布的《關(guān)于國內(nèi)水路貨物運(yùn)輸糾紛案件法律問題的指導(dǎo)意見》第1條規(guī)定：“人民法院審理國內(nèi)水路貨物運(yùn)輸合同糾紛案件，應(yīng)當(dāng)適用民法通則、合同法等法律的有關(guān)規(guī)定，同時可以參照《國內(nèi)水路貨物運(yùn)輸規(guī)則》的有關(guān)規(guī)定。人民法院參照《國內(nèi)水路貨物運(yùn)輸規(guī)則》確定當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)時，應(yīng)當(dāng)在判決書說理部分引用論述，但不應(yīng)作為判決書引用的法律依據(jù)?！钡?條規(guī)定：“當(dāng)事人在國內(nèi)水路貨物運(yùn)單或者其他運(yùn)輸合同文件中明確約定其權(quán)利義務(wù)適用《國內(nèi)水路貨物運(yùn)輸規(guī)則》規(guī)定的，人民法院可以按照《國內(nèi)水路貨物運(yùn)輸規(guī)則》的有關(guān)規(guī)定確定合同當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)?！睋?jù)此，雖然《貨規(guī)》因其法律效力層次較低，不能作為法院判案的依據(jù)，但實際起到了法院處理國內(nèi)水路貨物運(yùn)輸合同糾紛案件依據(jù)的重要作用。

四、國內(nèi)水路貨物運(yùn)輸和港口作業(yè)法律依據(jù)面臨考驗

雖然《貨規(guī)》和《港規(guī)》被廢止，但我國并沒有出臺調(diào)整國內(nèi)水路貨物運(yùn)輸合同和港口作業(yè)合同的專門法律或行政法規(guī)。從而，《貨規(guī)》和《港規(guī)》被廢止，使得國內(nèi)水路貨物運(yùn)輸合同和港口作業(yè)合同法律依據(jù)更加缺乏。而且，隨著長江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略和“一帶一路”戰(zhàn)略構(gòu)想的實施，國內(nèi)水路貨物運(yùn)輸和港口作業(yè)將進(jìn)一步發(fā)展。同時，2014年10月28日《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》發(fā)布以來，依法治國已成為治理國家的基本方略。在這種背景下，對國內(nèi)水路貨物運(yùn)輸合同和港口作業(yè)合同法律的完善提出了更高的要求。

五、彌補(bǔ)國內(nèi)水路貨物運(yùn)輸合同和港口作業(yè)合同法律依據(jù)缺乏的設(shè)想

依筆者之見，《貨規(guī)》和《港規(guī)》被廢止后，針對國內(nèi)水路貨物運(yùn)輸合同和港口作業(yè)合同法律依據(jù)更加缺乏的局面，應(yīng)當(dāng)積極采取彌補(bǔ)措施，包括：

第一、從長遠(yuǎn)角度講，應(yīng)當(dāng)盡快將《海商法》的修改列入國家立法計劃，通過對《海商法》第四章“海上貨物運(yùn)輸合同”的修改，使之適用于國內(nèi)水路貨物運(yùn)輸合同（包括沿海貨物運(yùn)輸合同和與海相通的內(nèi)陸可航水域貨物運(yùn)輸合同），并明確港口經(jīng)營人的法律地位及其權(quán)利義務(wù)，從根本上解決國內(nèi)水路貨物運(yùn)輸合同和港口作業(yè)合同的法律依據(jù)問題。

第二、在《海商法》被修改之前，最高人民法院依據(jù)《合同法》，結(jié)合審判實踐，為審理國內(nèi)水路貨物運(yùn)輸合同糾紛案件和港口作業(yè)合同糾紛案件，制定相應(yīng)的司法解釋，是彌補(bǔ)國內(nèi)水路貨物運(yùn)輸合同和港口作業(yè)合同法律依據(jù)缺乏的最佳選擇。

第三、在《貨規(guī)》和《港規(guī)》被廢止后國內(nèi)水路貨物運(yùn)輸合同和港口作業(yè)合同法律依據(jù)更加缺乏的背景下，減少實踐中這兩類合同糾紛的重要方法是訂立完整的合同。但是，國內(nèi)水路貨物運(yùn)輸市場和港口作業(yè)市場規(guī)模龐大，當(dāng)事人數(shù)量眾多且素質(zhì)參次不齊，為促進(jìn)和保障這兩類合同的完整性，建議相關(guān)的民間組織（如中國船東協(xié)會和中國港口協(xié)會），在原《貨規(guī)》和《港規(guī)》所附的有關(guān)合同、單證推薦格式基礎(chǔ)上，制定這兩類合同、單證推薦格式，供合同當(dāng)事人選用。